城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

        增減掛鉤的主要做法與難題

        節(jié)余指標既可以在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，也可以跨省域流轉(zhuǎn)。省域流轉(zhuǎn)一般采用協(xié)商、掛牌、網(wǎng)上拍賣等方式，確定交易雙方的價格、指標面積等信息。而跨省域調(diào)劑，則是由國家統(tǒng)一下達調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格，資金的收取及支出，由財政部統(tǒng)一撥付，宏觀調(diào)控屬性強?？缡≌{(diào)劑服需要服從脫貧攻堅需求，調(diào)劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興?？缡∮蛘{(diào)劑從沿海東部地區(qū)的需求出發(fā)，根據(jù)貧困程度、易地搬遷任務(wù)、財政收入狀況等情況確定深度貧困省份所獲得的幫扶資金及對應(yīng)的調(diào)節(jié)節(jié)余指標任務(wù)。調(diào)劑資金主要用于產(chǎn)生節(jié)余指標的深度貧困地區(qū)的安置補償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購買易地扶貧搬遷服務(wù)等。

        第一，指標的調(diào)入調(diào)出地區(qū)的對應(yīng)關(guān)系模糊。跨省域調(diào)劑由國家統(tǒng)籌，東部幫扶省份資金由國家統(tǒng)一調(diào)控。同時，深度貧困地區(qū)的節(jié)余指標也是在國家層面形成指標庫，直接核銷。幫扶省份和深度貧困省份的資金與節(jié)余指標分開流動，發(fā)達省份與發(fā)達城市對深度貧困市的幫扶無法明確，激勵作用無法顯現(xiàn)。

        第二，指標流入?yún)^(qū)和流出區(qū)耕地質(zhì)量無法準確衡量。在國家的統(tǒng)籌布局下，節(jié)余指標調(diào)入價格與地區(qū)之間的經(jīng)濟差異存在直接關(guān)系。經(jīng)濟水平越高，占用耕地建設(shè)的成本就越高。與此同時，節(jié)余指標的價格還與耕地的質(zhì)量有關(guān)。耕地質(zhì)量越高，成本也越高。節(jié)余指標調(diào)入與調(diào)出的過程中，難以準確對應(yīng)，如此，就容易產(chǎn)生復(fù)墾耕地質(zhì)量下降，進展緩慢的問題。因此，可以考慮堅持保護耕地，以產(chǎn)能折算實現(xiàn)耕地占補平衡，從糧食安全這個根本目的下手，充分保障糧食產(chǎn)能不受建設(shè)所占。

        第三，節(jié)余指標收益分配以二次分配為主。在進行跨省域調(diào)劑后，獲得指標價格款后，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及耕地保護等方面。產(chǎn)生節(jié)余指標的農(nóng)村集體獲得的安置補償和拆舊復(fù)墾收入低，改革獲得感不足。因此需要加大力度完善增值收益分配，增強農(nóng)民獲得感。

        后記

        節(jié)余指標流轉(zhuǎn)范圍越大，對我國耕地保護、建設(shè)用地管理的影響越大。而指標的流轉(zhuǎn)又涉及不同單價及跨省域流轉(zhuǎn)的問題，其執(zhí)行中出現(xiàn)的難題也比較多，這需要土地行業(yè)從業(yè)者的共同努力，堅持保護耕地，保護糧食安全。與此同時，促進脫貧攻堅的進程，助力鄉(xiāng)村振興！